Множинне громадянство: переваги чи загрози для України – бесіда з демографом Олександром Гладуном.
Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 "Про множинне громадянство". І поки він чекає на підпис президента (глава держави може накласти на нього вето), навколо документу точиться чимало дискусій.
За інформацією Міністерства національної єдності, головна мета цього законодавства полягає в наданні можливості мільйонам етнічних українців, які проживають по всьому світу, отримати українське громадянство, при цьому не відмовляючись від своїх існуючих паспортів.
Новий закон надасть українським громадянам можливість отримувати паспорти інших держав, не відмовляючись при цьому від свого українського паспорта, що раніше було обов'язковим. Експерти підкреслюють, що цей документ відкриває перспективи для повернення значної кількості українців, які залишили країну через війну.
ТСН.ua поспілкувався з Олександром Гладуном, заступником директора з наукової роботи Інституту демографії та проблем якості життя НАН України, ми поцікавилися у фахівця, чи дійсно документ сприятиме покращенню демографічної ситуації і чи допоможе Україні після закінчення війни.
-- Верховна Рада ухвалила закон "Про множинне громадянство". Чого нам варто чекати від нього?
Я б аналізував прийняття цього законодавства з трьох різних точок зору. Перша — юридична. Друга — політична. Третя — демографічна.
Останнім часом навколо ухваленого закону щодо множинного громадянства в суспільстві активно обговорюються різні думки та погляди. Для одних це є символом досягнення, тоді як інші вбачають у цьому потенційні проблеми. Чимало суперечок виникає також стосовно терміна "єдине громадянство".
Незважаючи на все, я переконаний, що згідно з українським законодавством, лише Конституційний суд має повноваження тлумачити норми законів та їх відповідність Конституції. Всі інші висловлювання громадян і політиків щодо одногромадянства або множинного громадянства є просто їхніми особистими думками.
-- А чому саме потрібен висновок Конституційного суду?
У 4-й статті Конституції України зазначено, що на території країни існує єдине громадянство. Однак виникає проблема: відсутнє чітке фахове тлумачення цього терміна. Як наслідок, ми стикаємося з юридичною колізією – йдеться про єдине чи множинне громадянство? Саме з цією метою, ще 17 грудня 2021 року, 99 народних депутатів звернулися до Конституційного Суду з проханням про роз'яснення щодо трактування 4-ї статті Конституції, що стосується наявності єдиного громадянства в Україні. Це питання є надзвичайно важливим, оскільки всі інші законодавчі акти повинні відповідати принципам Конституції.
Ініціатива народних депутатів була зареєстрована в Конституційному суді 20 грудня 2021 року. Велика палата Суду займається цією справою з 27 квітня 2023 року, але рішення поки що не ухвалено.
Що саме стало перешкодою?
Цю справу слід обговорити на засіданні Великої палати Конституційного суду, до складу якої входять 18 суддів.
Проблема в тому, що зараз у Конституційному суді всього 11 членів, а для того, щоб суд був повноважним здійснювати конституційне провадження, треба, як мінімум 12.
Власне тому, Конституційний суд і не може зараз ухвалити рішення з цього питання -- не вистачає кворуму. Між іншим, Конституційний суд у нас формується за квотами: 6 від президента, 6 від Верховної Ради та 6 від з'їзду суддів України. Зараз маємо 3 вакансії від президента, 2 від парламенту і 2 від з'їзду суддів.
-- Тобто з ухваленням закону про множинне громадянство поспішили?
На мою думку, ухвалення такого значущого для держави закону мало б ґрунтуватися на висновках Конституційного суду з самого початку. Однак, ми маємо те, що маємо. Чи це сталося навмисно, чи ні, але діяльність Конституційного суду наразі паралізована.
Через відсутність кворуму, суд не може ухвалити рішення. А відповідно, це породжуватиме нові дискусії з приводу доцільності запровадження множинного громадянства та його відповідності Конституції.
На мою думку, слід було б дочекатися вердикту Конституційного суду, а вже потім на його основі розробляти всю решту законодавчої основи України в сфері громадянства, аби не суперечити конституційним принципам.
Як зазначили народні обранці у своєму зверненні, існують суперечності між різними законодавчими актами та їх інтерпретацією. Тому, якщо буде введено множинне громадянство, можуть виникнути численні правові конфлікти.
Які конкретно конфлікти можуть виникати?
-- Легалізації в Україні множинного громадянства, передусім, буде суперечити конституційному принципу єдиного громадянства, який наразі діє.
Згідно Закону України "Про громадянство", якщо громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визначається лише як громадянин України. Це ж стосується і іноземця, який набув громадянство України.
Множинне громадянство означає, що особа визнається як громадянин не лише однієї, а й іншої країни, що виходить за межі простого володіння кількома паспортами. Це передбачає необхідність укладання двосторонніх або багатосторонніх угод з іншими державами, оскільки кожна країна має свої унікальні правові норми. Такі угоди можуть суттєво варіюватися в залежності від законодавчих вимог кожної з країн.
Запровадження системи множинного громадянства може призвести до ряду суперечок. Людина не в змозі одночасно виконувати свої зобов'язання перед усіма країнами, громадянином яких вона є. А що робити в ситуаціях, коли між цими країнами виникають конфлікти чи війни?
Це стосуватиметься, наприклад, служби в армії. Адже кожен громадянин України має ставати на захист своєї держави. От яку позицію буде займати громадянин Канади чи США, який набуде українського множинного громадянства, у випадку обов'язку захищати країну? Він приїде захищати Україну, чи буде любити її на відстані? На жаль, відповіді на це немає. І важко сказати, як саме це має працювати.
Також залишається незрозумілим, чи мають особи з подвійним громадянством можливість обіймати різні керівні позиції в Україні, а також які саме посади їм можуть бути заборонені через потенційний конфлікт "множинних" інтересів.
Це також стосується юридичної відповідальності цих осіб. Існують випадки, коли в одній країні певні дії можуть бути підставою для адміністративної або кримінальної відповідальності, тоді як в інших країнах вони можуть залишатися безкарними.
-- А яке особисто ваше ставлення до множинного громадянства?
-- Як на мене, то система множинного громадянства деморалізує суспільство, розмиває національну ідентичність і гальмує сприйняття формування єдиних цінностей та пріоритетів розвитку. Тобто в цілому не сприяє єдності людей.
У наших умовах, коли триває війна з Росією і маємо нестабільну ситуацію у світі, інструмент множинного громадянства може бути використаний для дестабілізації ситуації в країні. Тому перед голосуванням цього закону треба було дочекатися висновку Конституційного суду, а вже потім вибудовувати всі інші законодавчі акти під цей висновок. І приймати правки до усіх законів одним пакетом, щоб не було суперечностей.
Які можуть бути наслідки введення множинного громадянства?
-- На сайті Верховної Ради поки немає остаточної версії затвердженого закону, зараз він на підпису у Президента України, а є лише проєкт. Там описані варіанти набуття множинного громадянства. До речі, набути його зможуть іноземці і особи без громадянства, які захищають Україну на фронті. От тільки проблема в тому, що всі ці варіанти вступають у правову колізію з Конституцією України.
Мене особисто зацікавили зміни, внесені до статті 8 Закону України "Про громадянство України", які стосуються набуття громадянства на основі територіального походження. Згідно з новими положеннями, іноземець або особа без громадянства зможе стати українцем, якщо сама або хоча б один з її предків – батьки, діди, прадіди, чи прабабусі – народилися до 24 серпня 1991 року на території України або в інших областях, які на момент їхнього народження входили до складу таких історичних утворень, як Українська Народна Республіка, Західноукраїнська Народна Республіка, Українська Держава, Українська Соціалістична Радянська Республіка, Закарпатська Україна, Українська Радянська Соціалістична Республіка. Це означає, що якщо предки особи проживали на українських землях приблизно сто років тому (вчетверте коліно), то вона має право звернутися за отриманням українського громадянства на підставі територіального походження.
У цій ситуації мова йде не лише про українців за національністю. Сюди також входять етнічні росіяни, які покинули цю територію, а також німці, румуни, євреї, які залишили країну, і кримські татари, значна частина яких наразі мешкає в Туреччині. І це лише частина великої різноманітності.
Не зрозуміло чи можуть всі ці громадяни, якщо вони будуть набувати громадянство за територіальним походженням, залишати за собою попереднє громадянство, а відтак набувати множинне.
Фактично йдеться про правнуків українців, які виїхали з країни сто років тому і не зрозуміло, який вони наразі мають зв'язок з Україною. Хоча, в законі обумовлено, що претенденти на громадянство мають знати Конституцію України, українську мову та історію. Але тут виникає ще одна проблема, як і хто все це буде визначати.
-- Чи вплине запровадження цього закону на демографічну ситуацію в Україні? Судячи по всьому цей закон -- спроба "перетворити" іноземців на українців.
-- В цілому, якщо розглядати прийняття цього закону та інші дії нашої виконавчої влади у цьому напрямку, то одна із причин, це, мабуть, бажання якось вплинути на демографічну ситуацію в Україні.
Вважається, якщо буде діяти множинне громадянство, то тоді людям буде простіше переїжджати з країни в країну. Мабуть автори закону думають, що багато хто повернеться в Україну, набуде українське громадянство і залишиться проживати на території нашої держави. Наскільки це вплине на демографічну ситуацію, особисто мені, зараз сказати важко. Але у всьому цьому проглядається саме така позиція держави.
Крім того, вона проглядається у Стратегії демографічного розвитку України до 2040 року, яка була затверджена урядом у 2024 році. Я вважаю, що проєкт Стратегії був кращим за її остаточний варіант. На першому місці у проєкті була стратегічна ціль "Створення умов для підвищення народжуваності, підтримка сім'ї", на другому -- "Зниження рівня передчасної смертності", на третьому -- "Забезпечення міграційного приросту населення". На жаль, у затвердженому варіанті Стратегії на перше місце була поставлена саме міграція.
Отже, це свідчить про те, що уряд прагне заповнити країну іноземцями?
З бюрократичної перспективи, це означає, що державні органи, насамперед, зосередять свої зусилля на залученні населення до України. Іншими словами, як ви зазначили, йдеться про "трансформацію" іноземців у громадян України — реалізується певна політика, спрямована на імміграцію. Однак я не впевнений, що це позитивно вплине на демографічну ситуацію; скоріше, це просто призведе до механічного збільшення кількості людей в Україні. Водночас, цей процес може загострити чимало існуючих проблем, які наразі турбують країну.
Ця міграційна стратегія орієнтована не стільки на покращення демографічних показників, скільки на уявні вимоги ринку праці. Це викликає ризик розмивання національної та етнічної ідентичності.
До речі, в нас активно працює Координаційна рада, яка займається питаннями формування української національної та громадянської ідентичності. У 2023 році було ухвалено Закон України "Про основні засади державної політики в галузі зміцнення української національної та громадянської ідентичності", а в 2024 році Кабінет Міністрів України затвердив Державну цільову соціальну програму, спрямовану на утвердження української національної та громадянської ідентичності до 2028 року.
У даному контексті варто акцентувати увагу на терміні "утвердження", який фігурує у назвах закону, програми та координаційної ради. Це свідчить про те, що держава визнала існуючу проблему з українською ідентичністю, що, у свою чергу, стало підставою для ухвалення відповідного закону та програми.
Чи сприятимуть іноземці, які набудуть українське громадянство і стануть "множинними", утвердженню української ідентичності? Я гадаю, що нам навряд чи вдасться "перетворити" іноземців на українців. Тобто з одного боку держава проводить політику по формуванню національної етнічної і громадянської ідентичності, а з іншого боку, її дії призведуть до того, що ця ідентичність буде розмиватися.
Ви торкнулися теми ринку праці. Після завершення війни Україні безумовно знадобиться багато робочої сили для відновлення. Чи є ймовірність, що впровадження множинного громадянства зацікавить українців з-за кордону повернутися на батьківщину?
-- Щодо ринку праці, то цілком прийнятний варіант в сучасних умовах -- залучення трудових мігрантів, але лише по контракту за певних умов і на певний період часу. Але все це має бути чітко обґрунтовано роботодавцем. Якщо зараз відкрити всі кордони і залучати іноземців, то після закінчення війни буде демобілізація, а частина людей, сподіваюсь, повернеться з-за кордону. І якщо усі робочі місця будуть зайняті іноземцями, це може призвести до чергової великої хвилі трудової міграції з України.
Міністерство економіки України відповідає за формування списку спеціальностей та кваліфікаційних вимог для спеціалістів і робітників, що можуть бути залучені через імміграцію. Раніше, до 2024 року, міністерство встановлювало конкретні квоти для кожної професії, а також загальну кількість іммігрантів. Наприклад, у 2022 році загальна квота становила 4342 особи, а в 2023 році — 5000. Однак у останні два роки квоти не визначалися. З іншого боку, у Плані дій на 2024-2027 роки, що реалізує Стратегію демографічного розвитку України до 2040 року, передбачено проведення інформаційних кампаній, які стосуються процесу отримання українського громадянства трудовими мігрантами та їхньої інтеграції в українське суспільство.
Велика кількість неконтрольованих мігрантів є серйозною проблемою, яку вже відчули на собі європейські країни. Підвищення числа мігрантів негативно впливає на ціни на житло та оренду, що, в першу чергу, позначається на місцевих жителях. Крім того, збільшення числа трудових мігрантів призводить до росту цін на всі споживчі товари. Тому вважаю, що таку політику слід реалізовувати з великою обережністю.
До речі, я хотів би запитати: чи не було б доцільніше зосередитися на підтримці нашого населення, ніж вирішувати ті виклики, які з’являться внаслідок прибуття трудових мігрантів після завершення війни?
-- Після закінчення війни, Україна буде дуже ослабленою нацією, як економічно, так і демографічно. Але якщо ослаблена система буде настільки відкритою, то це просто призведе до її остаточного руйнування.
Отже, я переконаний, що до завершення війни та протягом кількох років після неї нам слід чітко визначити, хто залишиться в країні, а хто не планує повертатися. Відповідно до цього необхідно розробити продуману демографічну стратегію.
Те, що уряд наразі зосередив свою увагу на міграційній політиці, вказує на те, що питання збільшення народжуваності не є для них пріоритетним. Сучасна політика формується так, ніби покращення в країні можливе завдяки залученню іммігрантів з-за кордону.
На мою думку, країна здатна на стабільний розвиток лише тоді, коли уряд концентрує свої зусилля на внутрішніх питаннях та на підтримці своїх громадян, а не займається простою політикою заміщення населення.
Які причини цих проблем і де знайти рішення для безперервної демографічної кризи?
-- Якщо узагальнити, то проблема у нас саме у неефективності системи державного управління, яка існує, ще мабуть з початку незалежності.
На початку дев’яностих, коли відбулося розпад Радянського Союзу, Україна, серед усіх республік колишнього СРСР та багатьох держав соціалістичного табору, мала найсприятливіші умови для розвитку. Проте напередодні масштабного вторгнення ми опинилися на останніх позиціях за рівнем життя в Європі. Це ставить питання: чому ж склалася така ситуація?
Вважаю, що це пов'язано з якістю державного управління, а точніше – з його неефективністю. Звичайно, якщо згадати Межигір'я Януковича або резиденцію Пшонки, то для них ці системи працювали справно, однак з огляду на загальний розвиток країни – це не так.
Безумовно, Україна досягла значного прогресу в порівнянні з дев'яностими роками та початком двохтисячних. Проте цей розвиток стосується переважно внутрішніх аспектів держави. Якщо ж розглядати ситуацію в контексті інших європейських країн, то ми виявляємося на менш вигідних позиціях.
Тому важливо провести аналіз того, які аспекти функціонування держави потребують вдосконалення. Можливо, слід переглянути підходи до управління та ухвалення рішень, спрямувати державну політику на розвиток країни та підтримку її громадян. При цьому міграційні фактори та питання множинного громадянства варто розглядати як допоміжні інструменти, а не ключові механізми.
Цікаво, чи матимуть особи з множинним громадянством право голосу на виборах?
Цілком можливо, що так. І це викликає певну тривогу. Питання в тому, як розглядати множинне громадянство під час виборів, коли особа, яка його має, все своє життя провела в Канаді, Австрії чи Угорщині. Чи має вона право обирати президента, не повертаючись в Україну? Лично я не хочу, щоб хтось інший вирішував за мене, хто має керувати. Якщо ви отримали українське громадянство, то приїжджайте в Україну на постійній основі — тільки так ви зможете свідомо голосувати за державне та місцеве керівництво, адже це безпосередньо вплине на ваше життя.
Цікаво, але це питання практично не обговорюється в рамках різних дискусій. Проте, вибачте, тут існує чітка загроза! Якщо буде введено множинне громадянство, наші політичні сили можуть почати активно звертатися до українців з іноземним корінням. Вони, без сумніву, залучатимуть їх до виборчих процесів і обіцяти різноманітні пільги. Як наслідок, постійні жителі можуть опинитися в непростій ситуації.
Тому у мене дуже насторожене ставлення до усіх цих дій влади за останній період, стосовно міграційної політики взагалі і множинного громадянства зокрема. Це може призвести до значних етнічних, соціальних, релігійних тощо зрушень.
-- Дуже багато українців ще з радянських часів живуть на території РФ. Чи претендуватимуть вони на множинне громадянство?
Згідно з новими законодавчими ініціативами, планується створення списку країн, для яких буде спрощено процес отримання громадянства. Водночас, для громадян країн-агресорів, таких як Росія, Білорусь, Іран та Північна Корея, будуть запроваджені відповідні обмеження.
Наприклад, я не можу зрозуміти, чому для громадян держав ЄС існує спрощена процедура отримання громадянства. Це особливо стосується громадян Угорщини, які мають не найкращі відносини з нами. Такий підхід може дозволити Угорщині ще більше впливати на події в Закарпатті, а отже, і на всю Україну. Хоча Польща активно підтримує нас у цій війні, там все ж є змішані настрої.
Щодо українців, які проживають у Росії, то вони перебувають під тиском і наразі не можуть вільно висловлювати свої погляди. Ймовірно, що більшість з них піддається впливу пропаганди.
Тим не менше, знаєте, життя таке -- сьогодні Росія ворог, а завтра ми її переможемо, і вона перестане бути державою-агресором. Вічно ця війна не триватиме, а ми вічно не будемо сприймати Росію агресором. І як тільки це станеться, росіяни, які мають право набути громадянство України, будуть це робити. І у цьому є небезпека, що через них Росія зможе вести свою політику всередині України.
Це може звучати дещо нереально, але чи справді така небезпека може стати реальністю?
Цей процес вже має місце в Європі. Коли чисельність населення з певної країни досягає значного відсотка в іншій державі, ці особи, навіть якщо не є її громадянами, можуть впливати на внутрішньополітичні процеси країни, де вони проживають.
У Європі це яскраво проявляється в країнах з значною кількістю мігрантів. Багато з них не отримали громадянства Німеччини, Франції або Італії, але їхня присутність суттєво впливає на державну політику. Відображенням проблем у міграційній політиці Європи є зростання популярності правих партій у багатьох державах-членах ЄС. Це не свідчить про погані наміри населення або його ксенофобність; скоріше, це спосіб висловлення незадоволення громадян, які через вибори вказують владі на те, що вони не задовольняють їхні потреби та очікування.
Чому б нам знову не наступити на ті ж граблі, які протягом останніх 40-50 років неодноразово зустрічалися у наших європейських сусідів?
-- В той же час без міграційних процесів Україні не обійтись. Чи можливо взагалі їх контролювати?
Міграційні процеси супроводжували людство на всіх етапах його розвитку. Люди завжди шукали нові місця для життя, змішуючи свої культури, зокрема й на території України. Існує чимало осіб, які з'явилися на світ поза межами українських кордонів.
Згідно з даними 2019 року, в Україні 7,3% новонароджених мали батьків, які не є громадянами України – це або іноземці, або особи, що не зазначили своє громадянство (можливо, також іноземці). У 2020 році цей показник знизився до 6,7%. Це свідчить про те, що подібні тенденції також мають місце у нашій країні.
Тільки моя позиція полягає у тому, що не треба умисно стимулювати ці процеси. Одна справа, коли йде обмін населенням у невеликих відсотках, це дає можливість тим, хто приїхав до країни адаптуватися, а населенню країни сприйняти мігрантів. І зовсім інша справа, коли йдеться про великі числа (мова йде про мільйони), що може спричинити загострення ситуації всередині країни.
— Які є способи подолання демографічної кризи в Україні?
В Україні існує важка демографічна ситуація — це незаперечний факт. На мою думку, основним шляхом до її покращення має стати внутрішній розвиток країни, а не залучення іноземних робітників. На даний момент їх можна запрошувати лише на тимчасовій основі, а після завершення війни слід розглянути це питання більш обґрунтовано. Крім того, ми поки не знаємо, в яких межах закінчиться конфлікт і скільки людей знадобиться для відновлення економіки.
Важливо розуміти, що зростання чисельності населення у світі зупиняється. Тому не варто сподіватися на залучення додаткових людей, а треба підвищувати продуктивність праці, сприяти збільшенню тривалості життя, залучати на певні роботи людей старшого віку, створювати нормальні умови для жінок, щоб вони могли виховувати дітей і бути залученими до виробництва, здійснювати комплексну і постійну підтримку сімей з дітьми тощо. Це і є комплексна соціально-демографічна політика, а ухил у міграцію, сильно зміщує всі акценти.
