Звіт у тіні: аналіз антикорупційних зусиль з точки зору суспільства та процес євроінтеграції
Нещодавно Коаліція громадських організацій, серед яких і Transparency International Ukraine, презентувала Тіньовий звіт (Shadow Report) для Єврокомісії про стан справ в Україні у 2024 році. Наша організація готувала розділ звіту про боротьбу з корупцією. Нещодавно останню і фінальну версію звіту представили європейським партнерам.
Що ховається за цими гучними і незрозумілими словами? Адже такий документ в рамках євроінтеграції готувався вперше, і багатьом не до кінця зрозуміла його вага в майбутніх перемовинах. Які досягнення і майбутні зміни ми в ТІ Ukraine вважаємо потрібним наступним кроком?
Приєднання до Європейського Союзу є складним і багатогранним процесом. Саме тому Європейська комісія активно співпрацює з державними чиновниками, отримуючи від них важливі дані про хід реформ, зміни в Україні, а також її успіхи, зокрема у сфері боротьби з корупцією.
У цьому контексті наші європейські партнери усвідомлюють, що покладатися виключно на інформацію від уряду не є доцільним; важливо також враховувати думки різних зацікавлених сторін. Саме тому Тіньовий звіт став одним з документів, підготовлених експертами та представниками громадянського суспільства за запитом європейських партнерів. Цей формат можна вважати традиційним у процесі інтеграції країн-кандидатів до Європейського Союзу. Звіт отримав назву "тіньовий" через те, що він не є офіційним урядовим документом.
Оскільки Україна лише починає діалоги з Європейським Союзом, запит на проведення такого комплексного альтернативного аналізу вперше надійшов від партнерів до українських громадських організацій. Цей документ охоплює основні аспекти розділу 23 "Правосуддя та основоположні права" Звіту Європейської комісії про Україну на 2023 рік. Під час переговорів щодо вступу до ЄС цей розділ буде першим, який підлягатиме обговоренню, і залишатиметься відкритим на всіх етапах процесу приєднання до Євросоюзу. Закриття ж цього питання відбудеться лише на фінальному етапі переговорного процесу, після узгодження всіх країн-членів ЄС.
Отже, Україні не вдасться вступити до Європейського Союзу, якщо не будуть виконані всі умови цього розділу. Цю роботу українському керівництву слід виконувати протягом усього процесу європейської інтеграції.
Минулого року Європейська комісія представила Основні висновки Звіту про розширення ЄС, в якому було оцінено Україну як країну-кандидатку на 2023 рік, зокрема у контексті нашої боротьби з корупцією. Наразі в Тіньовому звіті фахівці з громадського сектору здійснюють оцінку виконання рекомендацій, наданих Єврокомісією. Вони також аналізують законодавчі та політичні ініціативи, порівнюючи їх з нормативно-правовою базою Європейського Союзу та очікуваннями представників громадянського суспільства і зацікавлених сторін. У звіті розглянуто прогрес України в кожній з зазначених областей, починаючи з червня 2023 року до липня 2024 року, а дані за серпень 2024 року наведені в окремому додатку.
Очевидно, що дослідження такої обширної теми, як правосуддя та основоположні права, не може бути здійснене лише однією організацією. Саме з цієї причини, цей перший звіт був підготовлений Коаліцією громадських організацій.
Враховуючи свій багатий досвід, знання та навички, неурядові організації розподілили підготовку звіту по конкретних сферах. Лабораторія законодавчих ініціатив займалася розділом, присвяченим судовій реформі, громадська організація "Адвокат майбутнього" досліджувала питання реформування прокуратури та адвокатури, Асоціація правників України аналізувала проблеми, пов'язані з реформою юридичної освіти, а Центр прав людини ZMINA висвітлював виклики, що стоять перед захистом основних прав і свобод.
У Transparency International Ukraine ми невтомно занурюємося в складнощі протидії корупції.
В процесі аналізу проблем, пов'язаних із боротьбою з корупцією, ми не обмежувалися лише власним досвідом. Наші фахівці здійснили детальне опитування думок інших учасників громадянського суспільства. Це, на нашу думку, сприяло формуванню всебічних рекомендацій та оцінці актуального стану справ.
Ми вже знаємо, що наш звіт прочитали європейські партнери, які надалі якраз і формуватимуть позицію про Україну. Тобто він уже дійшов до адресатів.
У роботі над своїм розділом звіту TI Ukraine орієнтувалася на аналогічні документи від інших країн-кандидатів. І тут важливо, що всі такі тіньові звіти публічні й доступні не лише в Україні. Але це ж накладає додаткову відповідальність, тому тут треба бути дуже виваженим і аргументованим у своїх позиціях.
У загальному, розділ "Протидія корупції" містить вісім компонентів:
Після ретельного вивчення всіх цих напрямків, ми виявили 94 проблеми та відповідно підготували 94 рекомендації.
Хочу відзначити, що 94 рекомендації можуть здатися надмірними. Проте всі ці пропозиції є практично орієнтованими. Вони разом охоплюють різні аспекти, пов'язані із запобіганням і боротьбою з корупцією. Деякі з порушених питань ми обговорюємо вже тривалий час, але є й нові, які з’явилися в процесі співпраці з Європейським Союзом.
Вибір і оцінка персоналу для антикорупційних установ. Незважаючи на те, що Україна досягла значних успіхів у цій галузі, як у законодавчому, так і в практичному плані, щодо проведення конкурсів на керівні та інші посади в антикорупційних органах, все ще існує ряд нерозв'язаних питань. Одним з таких актуальних аспектів є конкурс на посади суддів Вищого антикорупційного суду.
Наразі найбільшим викликом є термін дії Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ). Згідно із законодавством, вона формується на шість років, і цей термін, враховуючи діяльність ГРМЕ та процес відбору суддів ВАКС, який розпочався ще до її запуску, закінчується у листопаді 2024 року. Оскільки кандидати, допущені до конкурсу, навіть не змогли пройти початкові етапи тестування, важко сподіватися на те, що відбір суддів ВАКС буде завершено в зазначений термін. Це може поставити під сумнів легітимність повноважень ГРМЕ.
На мою думку, в ідеалі треба мати повноважну Громадську раду міжнародних експертів, допоки ми не заповнимо всі вакантні посади суддів ВАКС. У тому числі ті, що з'являться після завершення активного конкурсу, бо деякі судді з першої інстанції перейдуть в апеляційну. У ВРУ вже зареєстрований законопроєкт, який із певними доопрацюваннями може розв'язати цю проблему. Проте він поки не пройшов другого читання, і часу на його прийняття все менше і менше.
Автономія інституцій. Антикорупційні структури повинні мати змогу самостійно ухвалювати рішення, які безпосередньо впливають на ефективність їхньої діяльності. Наприклад, Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) досі не має повної процесуальної незалежності. Хоча нещодавно парламентарі внесли значні покращення в роботу цього органу, надавши САП статус окремої юридичної особи, цього все ще недостатньо для досягнення необхідного рівня автономії.
Досі ініціювання кримінального переслідування та узгодження ключових слідчих дій щодо народних депутатів перебуває під контролем Генерального прокурора, призначеного політичними структурами. Натомість, керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) повинен мати відповідні повноваження для цього. Це створює серйозну проблему, враховуючи велику кількість справ, в яких фігурують народні депутати, що наразі знаходяться у провадженні Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та САП. Є підстави вважати, що з відновленням обов'язку декларування, кількість таких справ суттєво зросте.
Крім деяких сумнівних специфічних гарантій для народних депутатів та інших учасників процесу, для забезпечення більшої незалежності САП було б доцільно надати його керівнику право звертатися із запитами про екстрадицію до відповідного органу іноземної держави.
Ефективність судового розгляду. І в цій сфері чи не найбільше дискусій останнім часом ми бачили щодо інституту угод. Кількість кримінальних проваджень, що перебували на розгляді ВАКС у 2023 році була рекордною - 288. Антикорсуд у 2023 році постановив 45 вироків у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, із них із затвердженням угоди про визнання винуватості - 18.
Оптимізація судових процесів, включаючи укладення угод, є відповіддю на міжнародні рекомендації, спрямовані на усунення затримок у здійсненні кримінального правосуддя.
Поточний законопроєкт, що має на меті вдосконалення інституту угод, потребує суттєвих доопрацювань і подальшого розгляду в другому читанні. Важливо, щоб розширення можливостей для укладання угод у випадках корупційних та пов'язаних із корупцією злочинів супроводжувалося належними механізмами захисту від можливих зловживань.
Передусім, слід дозволити заміну реального покарання на іспитовий строк за умов, що обвинувачений передасть конфісковані злочинні доходи, викриє іншу особу або сплатить підвищений штраф. По-друге, важливо надати суду можливість запитувати матеріали досудового розслідування або зобов'язати прокурора разом з обвинувальним актом і угодою про визнання вини подавати до суду відповідні матеріали досудового розслідування. По-третє, часто в таких випадках рекомендується узагальнити практику Вищого антикорупційного суду щодо оцінки угод на відповідність вимогам кримінального процесуального законодавства.
Of course! Please provide the text you'd like me to make unique, and I'll be happy to help.
Безумовно, я зазначила лише кілька ключових проблем, які хвилюють українське суспільство в діяльності антикорупційних органів, і які повинні бути в центрі уваги Європейської комісії.
У нашому звіті, аналізуючи виклики у боротьбі з корупцією, ми зосередилися на реалізації необхідних реформ та адаптації європейських норм права до українських умов.
Наша мета у взаєминах з владою спільна, проте ми можемо по-різному сприймати, чи досягли ми достатніх результатів, а також оцінювати пріоритети реформ, успіхи в різних сферах і шляхи їх реалізації.
Чи врахує Єврокомісія наші занепокоєння, стане відомо в найближчому майбутньому.
Євроінтеграція — це тривалий процес, і ми, безумовно, ще не раз побачимо подібні звіти від громадського сектору, а також, можливо, самі їх підготувати. Зміст розділів майбутніх тіньових звітів, напевно, буде відрізнятися від першого, а також може мати інші акценти порівняно з цьогорічним.
Це надихає нас ще більше стежити за подіями в країні та інформувати владу і партнерів про існуючі проблеми. Лише об'єднавши зусилля влади, громадських організацій та європейських союзників, Україна зможе досягти вступу до Європейського Союзу.
