Між офіційними процедурами та змінами: як державні органи розподіляють повноваження з органами місцевого самоврядування.
Автор Юрій Ганущак директор Інституту розвитку територій, Автор та співавтор ряду законопроектів з питань реформування місцевого самоврядування, бюджету та державних закупівель
Україна зобов'язалася до реалізації децентралізаційних реформ в рамках Плану для України (Ukraine Facility), що включає три основні етапи: впровадження адміністративного контролю, оцінку можливостей надання громадам юридичного статусу та чітке визначення повноважень між різними рівнями влади.
Перший індикатор формально виконано -- ухвалено нову редакцію закону про місцеві державні адміністрації. Водночас модель нагляду відтерміновано до завершення воєнного стану й суттєво обмежено: предмет контролю звужено настільки, що його ефективність викликає сумніви. Фактично нагляд задекларовано, але не запроваджено як дієвий механізм.
У Брюсселі це усвідомлюють, проте перший індикатор сприймається більше як формальність. Що стосується другого індикатора, то він лише представив аналітичний звіт, не надавши жодних практичних результатів. Найважливішим є третій індикатор — розмежування повноважень, яке має встановити основну структуру управління: хто несе відповідальність і які ресурси за цим стоять.
7 квітня 2026 року Верховна Рада затвердила в першому читанні законопроект №14412, спрямований на розв'язання цієї проблеми. Проте вже на цьому етапі виникають сумніви щодо того, чи дійсно він здатен вирішити питання, або ж лише фіксує його.
Чи з'являться реальні механізми розподілу повноважень й чи не перетворяться реформи на імітацію -- питання поки відкрите.
Реформа без регламенту: як з'явилася ця проблема
Отримавши завдання підготувати акт щодо виконання зобов'язань з євроінтеграції, відповідне міністерство (тепер відоме як Мінрозвитку) розпочало активну роботу. Воно сформувало робочу групу, до складу якої увійшли представники асоціацій місцевого самоврядування та міжнародних проектів. Проте ключова асоціація, АМУ, зайняла відсторонену позицію, що відображає тривалу напругу між нею та міністерством щодо підходів до проведення реформ.
Фіскальна реформа 2014 року забезпечила громадам великі фінансові ресурси, проте не супроводжувалася чітким визначенням їхніх повноважень. Це спровокувало порушення основного принципу публічних фінансів — "гроші слідують за повноваженнями" — і стало причиною сучасних дисбалансів.
Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) залишився залежним від місця реєстрації підприємств, що спричинило нерівномірність між громадами. Більше того, у процесі переходу від старої моделі вирівнювання виникли додаткові перекручення в розподілі фінансових ресурсів. Політичне рішення щодо розподілу ПДФО було ухвалене без належного врахування реальних витрат, що призвело до виникнення диспропорцій між громадами.
Для жителів це призводить до нерівного доступу до основних послуг — від навчання та охорони здоров'я до соціальної допомоги. Якість і кількість цих послуг все більше визначаються не потребами самих людей, а місцем їх проживання.
Тобто рішення про розподіл ресурсів не відповідало реальним витратам на ці повноваження. Податок на прибуток експерти пропонували не закріплювати за місцевими бюджетами як нестабільний і важко прогнозований. Попри застереження експертів, ці підходи не були враховані.
Вільність без обов'язків: як нерівновага перетворилась на норму.
Зміни, внесені до Бюджетного кодексу, спростили доступ до фінансових ресурсів, але водночас призвели до розмиття відповідальності за виконання обов'язків. Після проведення реформи громади отримали більше ресурсів та майже необмежену свободу у їх використанні. Це також стосувалося фінансування апарату місцевого самоврядування, незважаючи на очевидні конфлікти інтересів. Можливість дофінансування правоохоронних органів фактично стала обов'язковою вимогою.
Одночасно міністерства почали передавати на місцеві бюджети частину державних програм, особливо в галузі пільг, які централізовано визначає держава. Однак фінансове навантаження виявляється на плечах громад. В результаті громадяни стикаються з ситуацією, коли держава встановлює рівень гарантій, але їх реальне втілення залежить від фінансових можливостей конкретної громади.
Міністерства в один голос почали висловлювати занепокоєння щодо нерівномірного забезпечення соціальними послугами, при цьому не маючи жодних засобів для впливу на ситуацію. Більш того, після скасування норм бюджетного фінансування зникли навіть будь-які орієнтири, що вказують на вартість цих послуг.
У деяких аспектах чисельності апаратів місцевого самоврядування з'явилася потреба в хоча б приблизних орієнтирах, на які здатні орієнтуватися керівники виконавчих структур. Ключовою проблемою стала компенсація тарифів за 2021 рік.
Міністерство фінансів вирішило проблему через збільшення частки ПДФО на 4%, що перетворило технічне питання на політичний конфлікт. Проблема вийшла на міжнародний рівень і стала предметом зобов'язань України у Страсбурзькому форматі.
Спроба встановити систему: як це планувалося реалізувати.
Розподіл повноважень включає кілька рівнів: між державними органами та місцевим самоврядуванням, між різними рівнями органів місцевого самоврядування, а також між функціями, що виконуються власноруч, та делегованими.
Варто зазначити, що Міністерство розвитку проявило мудрість, врахувавши попередній досвід, і вирішило поділити цю задачу на два етапи. На першому етапі необхідно окреслити концептуальні засади для розподілу та розмежування повноважень, а вже потім перейти до їх втілення в галузевих законах. Важливо також уникати повторення норм у різних нормативних актах. Таким чином, Мінрозвитку встановлює основи розмежування, тоді як Міністерство фінансів відповідає за їх відображення у бюджетних документах та забезпечення необхідними ресурсами.
Окрім цього, потрібно внести корективи у близько 150 галузевих законодавчих актів, відповідно до концептуальних принципів поділу повноважень та витратних програм, що закріплені у Бюджетному кодексі.
Тому важливо, щоб критерії для розмежування були максимально ясними та недвозначними. В іншому випадку, галузеві міністерства матимуть можливість самостійно – по суті, політично – вирішувати, кому належать певні повноваження, і чи є вони власними або делегованими. Це стане можливим лише за умови, що критерії розмежування будуть встановлені до розробки відповідних галузевих законопроєктів.
Як закон втратив свою суть: метаморфоза №14412
У процесі погодження законопроєкт суттєво змінився, втративши частину ключових концептуальних положень. Зокрема -- критерій наявності дискреції, що є ключовим як для передачі повноважень від держави до місцевого самоврядування, так і для їх розмежування між представницькими та виконавчими органами.
Подальше обговорення законопроєкту призвело до включення вимог асоціацій, які, навпаки, спричинили додаткову плутанину. Це сталося, перш за все, через неясність у визначенні повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування. На стадії узгодження з центральними органами виконавчої влади навіть було виключено згадку про розмежування функцій між представницькими та виконавчими органами у основному законі "Про місцеве самоврядування в Україні".
Водночас зникли й норми, які мали забезпечити ці повноваження фінансовими ресурсами.
Проте, законопроєкт зберіг певні інновації, включаючи факультативні повноваження та механізм делегування функцій. Наприклад, це стосується адміністрування місцевих податків і зборів. Також передбачено механізм передачі повноважень від держави до органів місцевого самоврядування. Окрім цього, у документі закладено інструменти правового захисту місцевого самоврядування, однак їх реалізація потребує додаткового регулювання, зокрема в рамках закону "Про асоціації органів місцевого самоврядування".
7 квітня 2026 року законопроєкт отримав схвалення на першому етапі. Це свідчить про можливість значних доопрацювань перед другим читанням. Особливо варто зазначити, що Європейська комісія вже вказала на його основні недоліки. Зокрема, було підкреслено, що документ "не забезпечує необхідної концептуальної ясності, яка б спростила подальше законодавство у сфері розмежування повноважень".
Таким чином, стало зрозуміло, в якому напрямку слід продовжувати роботу. В результаті це питання виходить за рамки інституційних обговорень — воно безпосередньо впливає на якість життя громадян, доступ до послуг і рівень соціальної справедливості.
Затягування процесу з чітким визначенням повноважень має свої причини. Для центральних органів влади це є засобом утримання контролю над ресурсами та ухваленням рішень. Міністерства, у свою чергу, отримують можливість впливати на розподіл повноважень у "ручному" режимі. Деякі місцеві органи самоврядування прагнуть зберегти доступ до ресурсів, не несячи повну відповідальність за їх використання. У цій складній конфігурації інтересів становлення чітких правил стає політично вразливим кроком, так само як і запровадження справжнього контролю, який на даний момент фактично є імітацією на законодавчому рівні.
Однак на вагу не лише великий обсяг фінансової підтримки з Європи. Мова йде про шанс нарешті визначити ясні принципи для подальшої децентралізації — реформи, яку в Україні вважають однією з найефективніших. Саме від цього залежить, чи буде ця реформа реальною, а не лише на папері.
