Ukraine2EU: Яким чином Євросоюз підтримує Україну у підготовці до членства, враховуючи сучасні виклики.
Керівниця проєкту Ukraine2EU Манте Макаускайте. Фото УП
Протягом найближчих місяців Кабінет Міністрів планує затвердити важливий документ, який, за задумом, стане не лише орієнтиром для реформ, необхідних для інтеграції України в ЄС, а й визначить строки, в які країна повинна підготувати своє законодавство до членства. Цей документ, відомий як Національна програма адаптації законодавства до європейських норм, вже має певні напрацювання, проте потребує завершення та затвердження новим урядом.
"Ми реалізуємо масштабний проєкт Євросоюзу під назвою Ukraine2EU, що сприяє цьому процесу," - зазначила Ольга Стефанішина, колишня віцепрем'єрка з євроінтеграції, в інтерв'ю після своєї відставки. Вона також підкреслила, що в рамках проєкту закладено надзвичайно амбітну мету – завершити цю ініціативу до 2027 року.
Як триває ця підготовка до вступу? І як так сталося, що Євросоюз допомагає Україні готуватися до вступних переговорів із самим Євросоюзом? Чи немає тут конфлікту інтересів?
А також - не закриваймо очі на реальність - що робити, якщо на тлі останніх подій відкриття переговорів відтермінується?
"Європейська правда" зустрілася з представниками проєкту Ukraine2EU, щоби розібратися у цьому.
А ще ми з'ясували, що уряд проводить "симуляції" переговорних зустрічей з ЄС, дізналися про плани щодо підтримки українських аналітичних центрів та інших громадських організацій, робота яких перетинається з питаннями вступу України до ЄС, тощо.
Більш докладну інформацію можна знайти у статті.
Про те, що Україна зараз відчайдушно намагається відкрити перші кластери у переговорах про свій вступ до ЄС (тобто "розпочати вступні переговори"), чув кожен, хто хоч трохи цікавиться європейською тематикою. Але, хай як парадоксально це не звучить, насправді робота з Брюсселем у рамках вступних переговорів вже триває.
З початку 2025 року, без великих анонсів і іноді абсолютно непомітно, Україна разом із Європейським Союзом поступово, глава за главою, здійснює аналіз свого законодавства на відповідність нормам ЄС.
Мова йде про процес скринінгу — це технічний, але надзвичайно важливий етап, що є частиною підготовчих переговорів. У рамках скринінгу Україна та Європейський Союз здійснюють ретельний аналіз українського законодавства, визначаючи, в яких аспектах воно не відповідає європейському праву або вимогам, що ставляться до держав-членів.
Після того, як Європейський Союз надасть згоду на відкриття відповідних переговорних кластерів і глав, почнеться процес безперервного "узгодження" за цими питаннями, в першу чергу, ґрунтуючись на даних скринінгового звіту. Чи відповідає Київ вимозі №xxxx? Чи є зміни, ухвалені парламентом чи урядом, достатніми для того, щоб українське законодавство в певній сфері відповідало європейським стандартам? Чи імплементуються певні закони в Україні так, як це робиться в ЄС? Які ще корективи необхідно внести, щоб досягти відповідності?
Якщо говорити простими словами, то регулярні дискусії на ці теми можна вважати так званими "переговорами щодо вступу".
Закриття переговорів з конкретної глави можливе лише тоді, коли Європейський Союз визнає, що Україна здійснила всі необхідні реформи.
Тобто переговори про вступ України до ЄС - всупереч назві - не є діалогом про умови вступу або членства. Понад те, елемент "переговорів" у цьому процесі є другорядним; а натомість це - спільна перевірка того, чи виконала Україна усі умови, які є однаковими для всіх держав-членів та зафіксовані у праві ЄС (EU acquis).
Зрозуміти це - надзвичайно важливо.
Коли змістовні переговори нарешті стартують, це усвідомлення стане основною умовою їхнього успішного проведення.
Одна з ключових задач європейських партнерів полягає в тому, щоб змінити сприйняття процесу євроінтеграції. Хоча урядовці, які займаються питаннями європейської інтеграції, вже усвідомлюють цю реальність, багатьом політикам і чиновникам все ще не вистачає цього розуміння.
"Ситуація змінюється, але це тривалий процес. Багато українців все ще оцінюють ситуацію через призму Угоди про асоціацію, проте шлях до ЄС охоплює значно більше. Важливою є також зміна термінології: якщо раніше ми згадували про 'зближення' з європейським законодавством, то тепер акцент робиться на 'повній гармонізації'. За винятком деяких сфер, Україні потрібно повністю адаптувати європейські норми, а не лише наближатися до них", - зазначає литовка Манте Макаускайте, керівниця проєкту Ukraine2EU.
Україна, до речі, не є винятком у цьому контексті. Інші країни, які прагнули приєднатися до Європейського Союзу, також проходили схожий процес, включаючи зміни в сприйнятті.
Литва, яка сьогодні стала ключовим центром технічної допомоги Україні на її євроінтеграційному шляху, колись отримувала подібну підтримку. "Ми, литовці, мали аналогічну допомогу від Данії під час переговорів про наш вступ", - згадує Даріус Жеруліс, що очолював департамент стратегії євроінтеграції в уряді Литви в роки, що передували їхньому вступу. У той час Швеція виконувала роль "куратора" Латвії, надаючи підтримку уряду в Ризі, а Фінляндія допомагала Естонії.
У випадку України допомогу організували іншими шляхами: проект Ukraine2EU фінансується не лише Європейським Союзом, а й Литвою, Данією та Швецією. Реалізацію проекту здійснює Литовське центральне агентство управління проектами. "Також ведуться переговори з кількома іншими країнами-членами, які розглядають можливість приєднання", - зазначає Манте Макаускайте.
Яким чином функціонує цей проєкт, що допомагає з вступом?
Якщо коротко, то його ідея - надавати Україні допомогу впродовж усього процесу переговорів, причому надавати саме ту допомогу, про яку вона запитуватиме.
"Ми, по суті, підтримуємо всі ключові українські інституції, які займаються процесом інтеграції до Європейського Союзу, і готові надати допомогу, якщо нас про це попросять. Звичайно, важливо, щоб запит відповідав вимогам вступного процесу", - зазначає керівниця Ukraine2EU, підкреслюючи, що навіть на нинішньому етапі, ще до початку переговорних глав, проєкт може запропонувати багато корисного.
Один з найцікавіших інструментів, який виявився потрібний українському уряду, в термінології проєкту має назву mock sessions. Українською це можна дослівно перекласти як "постановочні зустрічі". "Можете називати їх симуляціями", - пояснює Макаускайте.
Цей процес відбувається наступним чином.
Перед організацією офіційної скринінгової зустрічі з Європейською комісією, всі українські представники, в тому ж складі, що й на цій переговорній сесії, зберуться для обговорення з "псевдо Єврокомісією".
"Ці симуляції ідентичні зустрічам з Європейською комісією. У процесі є модератор, який виконує роль представника Комісії, а також ми залучаємо міжнародних та національних фахівців з актуальних питань. Це надає українській делегації можливість отримати зворотний зв'язок стосовно матеріалів, які вони планують презентувати в Брюсселі. Ми проводимо аналіз усіх документів, презентацій та опитувань, а наші коментарі сприяють покращенню їхньої підготовки", - пояснила вона, описуючи процес проведення симуляцій.
Для українських міністерств ці інструменти справді виявились надзвичайно ефективними. Найяскравіше це підтверджують статистичні дані.
До завершення червня ініціатива Ukraine2EU сприяла підготовці України до двосторонніх сесій з Європейською комісією за 13 напрямами переговорів. У рамках кожної з цих "тренувальних сесій" взяли участь від 20 до 100 осіб.
Як зазвичай зауважують у урядових колах, "Україна вперше стає частиною Європейського Союзу", що означає, що Київ іноді не має чіткого уявлення про те, які дані є найважливішими для європейських чиновників. Виникає питання, як найкраще донести інформацію про стан певної галузі чи сектора, а також, які аргументи здатні переконати західних партнерів, а які можуть виявитися недостатньо переконливими.
І це далеко не єдина сфера, де є простір для дій навіть зараз, коли змістовні переговори за кластерами ще не відкриті.
Наприклад, організація Ukraine2EU бере участь у розробці переговорної стратегії України в тих переговорах, де країна висловлює бажання про таку співпрацю. Цей документ є ключовим для Києва перед початком переговорів, і варто окремо підкреслити важливість ролі європейських експертів у його створенні, зосередившись на цьому питанні пізніше.
"Ми також залучені до створення ключового документа під назвою Національна програма адаптації законодавства до норм Європейського Союзу. Наша організація надає підтримку урядовим структурам у розробці національної програми за кластерами та готова допомагати в її реалізації та моніторингу, - зазначає керівниця проєкту."
Національна програма (в термінах Європейського Союзу відома як NPAA) є урядовим документом, що не потребує узгодження з ЄС з боку України. Крім того, її затвердження не є юридичною вимогою для країни-кандидата.
Проте в контексті розширення Європейського Союзу багато процесів відбуваються "за звичкою".
Аналогічно з NPAA. Кожна країна-кандидат має своє урядове рішення, яке носить унікальну назву, і його значення, як вірно відзначила Макаускайте, є дійсно надзвичайно важливим. Це особливо актуально для України, враховуючи наше бажання якомога швидше виконати всі зобов'язання, щойно розпочнеться офіційний переговорний процес.
NPAA це - внутрішній план робіт держави з приведення законодавства України у відповідність до права ЄС. З дедлайнами. З конкретними вимогами - тобто європейськими актами, які треба зробити частиною українського права. Саме про нього кажуть в уряді, коли згадують про кінець 2027 року як ціль, до якої Україна має "завершити свою підготовку до членства".
Чи ви вважаєте це амбітним? Чи, може, сміливим? Безумовно! Однак, давайте зосередимось на одному цікавому спостереженні.
У розмові з "ЄвроПравдою" жоден із представників Європейської Комісії, які займаються українськими питаннями, чи експертів з країн, що є безумовними союзниками України, не висловлюють претензій до Києва за його амбітні плани. Хоча в деяких державах, де менталітет суттєво відрізняється від українського, іноді виникає скепсис та коментарі щодо необхідності більш "реалістичних" цілей. В організації Ukraine2EU щиро заявляють, що належать до тих, хто підтримує першу точку зору.
"Я пожартувала, що наша програма орієнтована на три роки, якщо Україна не приєднається до ЄС раніше," - зазначила Манте Макаускайте, відповідаючи на це запитання.
Раніше ми згадували, що ініціатива Євросоюзу сприяє уряду у формуванні переговорної стратегії України щодо ряду переговорних кластерів. Це питання заслуговує на окрему увагу і детальніший розгляд.
Адже багато читачів можуть запитати: "Чи справді це було дозволено?"
Якщо мова йде про перемовини між Україною та Європейським Союзом, чи доречно залучати європейських громадян і експертів, які фінансуються ЄС, до підготовки України до цих переговорів? Чи не виникає при цьому конфлікт інтересів?
Це запитання справді іноді виникає, зазначає Манте Макаускайте:
"Один з українських друзів теж питав мене: чому ми маємо довіряти міжнародним експертам? Вони не працюватимуть в інтересах України. Моя відповідь така: ви зможете довіряти, якщо підберете тих людей, які заслуговують на довіру. Є держави-члени ЄС, які справді зацікавлені в тому, щоб Україна приєдналася до ЄС. Литва - одна з них; і звісно ж, є й інші, хто вважають вступ України до ЄС виграшним для обох сторін"
"Таким чином, фахівці з цих країн можуть внести свій внесок, поділившись знаннями, досвідом та експертизою, що сприятиме збагаченню внутрішніх обговорень і процесів ухвалення рішень в Україні - як в урядових колах, так і в суспільстві", - зазначає вона.
І справді, економічна конкуренція між Україною та Литвою (як і з іншими країнами Балтії) є досить незначною. Вільнюс не раз підтверджував своє бажання підтримати Україну в її прагненні стати частиною Європейського Союзу.
А ще варто повернутися до тези, про яку вже йшлося на початку статті. Переговори про вступ до ЄС побудовані принципово інакше, ніж будь-які "класичні" міжнародні переговори. Тому навіть переговорну позицію України не лише можна, а й необхідно обговорювати з Брюсселем перед затвердженням. І так само Єврокомісія ділиться з Києвом проєктом своєї позиції. Ці документи повинні підходити усім сторонам, і узгодити їх наперед - банально є найефективнішим. "ЄвроПравда" детально розповідала про це у матеріалі про "Кухню євроінтеграції".
Адже підсумком євроінтеграції України має стати повне впровадження права ЄС у законодавство України.
Аналогічно це стосується й інших країн-кандидатів, де також виникали схожі запитання.
Зазначимо, що в Ukraine2EU також працюють фахівці з Балкан, готові поділитися як корисними порадами, так і прикладами невдач. Серед них - Дріта Абдіу-Халілі, колишня заступниця головного переговірника Північної Македонії у питаннях євроінтеграції. Вона підкреслює, що на практиці роль Єврокомісії в процесі переговорів значно відрізняється від того, як це може здаватися на перший погляд.
"Комісія виступає в ролі захисника країни-кандидатки перед державами-членами, а також забезпечує процес переговорів. Це не противники, які ведуть вас в іншому напрямку", - пояснює македонська переговірниця, підкреслюючи, що спонсоровані Брюсселем проєкти, з її досвіду, надавали дійсно відчутну допомогу. Бо йдеться не про вибір того, які реформи має провести кандидат - це все визначено у законодавстві ЄС, і тут можливість вибору украй обмежена, - а про те, як саме провести ці реформи найефективніше, найприйнятніше для економіки.
Підтримка з боку Європейського Союзу супроводжується фінансуванням з європейських фондів. ЄС не обмежується простими вказівками на виконання певних завдань, як "Ось ваш список, дякуємо, чекаємо на результати". Натомість, вони пропонують: "Ми готові надати вам необхідну допомогу, щоб ви могли досягти цих цілей", - зазначає вона.
В Україні поширена думка, що під час вступу треба діяти так, як робили держави Центральної/Східної Європи, які успішно приєдналися до ЄС у 2004 році. Мовляв, якщо це була дорога до успіху, то варто йти нею.
Проте представники цих країн підкреслюють, що хоч старий досвід і має свою цінність, повторити його неможливо. Основною причиною цього є те, що Євросоюз зазнав значних змін за останні два десятиліття. "З тих пір правова система ЄС зазнала суттєвого розвитку, - зазначає Даріус Жеруліс, який займався інтеграцією Литви до ЄС. - Тому я б радив не зосереджуватися виключно на минулому, а спробувати поглянути на ситуацію з нової перспективи."
Однак не слід відмовлятися від вивчення корисних порад і помилок інших країн. "Є багато корисної інформації, яка може стати в нагоді. Наприклад, важливо розуміти, де можуть виникати перехідні етапи, які можливі компроміси та які питання є чутливими. Хтось вже пройшов цей шлях до вас. Проте варто пам'ятати, що в кінцевому підсумку цю роботу повинні виконати українські інституції", - зазначає Жеруліс.
І питання готовності інституцій - дуже серйозне.
У Києві постійно виникає необхідність знаходити компроміс між можливостями держави та тим, що уряд і інші владні структури можуть передати недержавним учасникам. При цьому мова зовсім не йде про ініціативи Європейського Союзу.
У 2022 році уряду вдалося швидко заповнити так звані опитувальники ЄС, які є досить об'ємними документами, обробка яких зазвичай займає багато місяців у країнах-кандидатах. Це стало можливим завдяки залученню незалежних експертів з громадських організацій, які тривалий час займалися питаннями європейської інтеграції. Через три роки уряд продовжує покладатися на підтримку фахівців з-за меж державних структур.
Для Європейського Союзу цей підхід є не зовсім традиційним (в основному це характерно для України), однак суттєвих заперечень з боку європейців не виникає.
Ukraine2EU також розробляє програму фінансування для організацій, які займаються питаннями інтеграції України до Європейського Союзу.
"Участь громадянського суспільства в Україні залишається однією з найбільш складних тем, над якою я міркую з моменту початку своєї роботи тут, - ділиться Манте Макаускайте. - Іноді українські НУО виявляються більш компетентними, досвідченими та обізнаними, ніж консалтингові фірми."
Втім, жодна допомога Євросоюзу, дружніх столиць, аналітичних центрів, сторонніх експертів тощо не замінить головного. Держава, яка прагне вступити до ЄС, має бути до цього готова. Має показувати своє прагнення і бути здатною його втілити.
"Процес вступу до Європейського Союзу залежить від роботи уряду. Якщо звернути увагу на позицію держав-членів ЄС, то вони оцінюють саме спроможність вашого уряду приєднатися до ЄС і функціонувати в статусі його члена", - підкреслила лідерка команди Ukraine2EU.
Європейці готові надавати Україні допомогу в цьому процесі, і вони вже активно це роблять. Проте, подолати цей шлях нам потрібно самостійно.
