Якою повинна бути архітектура відновлення?

Що таке Національна установа розвитку і яку роль вона відіграє в контексті страхування воєнних ризиків та процесів реінтеграції територій, які тимчасово перебували під окупацією?

Після майже чотирьох років масштабного конфлікту Україна зіткнулась із величезними викликами: забезпечити стабільність держави та реалізувати програми економічного відновлення, структурних змін в ряді промислових секторів та загалом у бізнес-середовищі, враховуючи необхідність реінтеграції тимчасово зайнятих територій.

У цьому контексті на особливу увагу заслуговують дві законодавчі ініціативи: ухвалений закон "Про створення Національної установи розвитку" (НУР) та законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків".

Головною метою нового законодавства є трансформація Фонду розвитку підприємництва (ФРП) у спеціалізовану державну установу, яка матиме повноваження фінансувати великі та ризиковані проєкти, що виникають унаслідок війни. Як зазначив народний депутат Данило Гетманцев, це можна охарактеризувати як "створення банку для банків". Закон набуде чинності 1 січня 2026 року.

НУР матиме правовий статус державної спеціалізованої установи, яка може залучати кошти з держбюджету, від міжнародних фінансових організацій, донорів та інвесторів. Серед функцій - фінансування у формі кредитів та факторингу, гарантування, участь у капіталі суб'єктів, координація програм з підтримки мікро-, малого та середнього бізнесу, а також стратегічних чи ризикових проєктів.

Висновок щодо законопроєкту головного юридичного управління парламенту містив тезу, що ініціатива "підлягає відхиленню як така, що суперечить Конституції України та не узгоджується з іншими законами України". Це означає, що питання юридичного взаємозв'язку з бюджетним, фінансовим та корпоративним правом ще має опрацьовуватися. Як і проблематика дублювання повноважень з іншими національними та міжнародними донорськими установами, банками і фондами.

Багато експертів зазначають, що модель НУР не є новою, а має безпосередній історичний прототип у Німеччині — KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau), засновану після Другої світової війни як банк розвитку. НУР переймає принципи роботи KfW як централізованого банку, що має державну участь, але з акцентом на відновлення економіки після війни. Важливо, щоб не лише українське законодавство відповідало вимогам міжнародних партнерів, а й "методи правозастосування" на його основі не суперечили кращим світовим практикам.

Закон закладає прогресивні принципи корпоративного управління установи: незалежна рада, чітка система корпоративного управління, прозорий механізм ухвалення рішень. Як це забезпечуватиметься - поки не зовсім зрозуміло, однак очевидно, що діяльність НУР будуть опосередковано контролювати основні донори, зокрема через своїх представників у наглядових органах. Контрольна та регуляторна функції щодо роботи установи на державному рівні покладені на НБУ.

Створення НУР слід сприймати як системний підхід, особливо з огляду на питання страхування воєнних ризиків, яке в Україні неефективне. За даними Світового банку, у 2024 році бізнесу буде необхідно близько 400 мільйонів доларів для цих цілей. Причини цього явища зрозумілі: високий рівень концентрації воєнних ризиків, недостатня фінансова спроможність українських страхових компаній та обмежений доступ до міжнародних ринків перестрахування.

Попри гостру необхідність, законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків" був зареєстрований ще 30 грудня 2024 року, однак парламент досі його не ухвалив. Документ передбачає створення системи, яка покриватиме ризики фізичного знищення або пошкодження майна в результаті воєнних дій, створення державно-приватної архітектури страхування таких ризиків.

Відповідна міжнародна практика включає моделі спецфондів або консорціумів. Це означає, що законодавча рамка має бути гнучкою, враховувати провідні міжнародні інструменти (MIGA, DFC), щоб інтегруватися з глобальним ринком.

Формування НУР та система страхування військових ризиків тісно пов'язані з проблемами реінтеграції територій, що тимчасово перебувають під окупацією. Для розвитку бізнесу та залучення інвестицій у цих регіонах необхідний особливий режим відновлення, що включає пільгове фінансування, гарантії та страхування. НУР має потенціал стати важливим інструментом для підтримки таких ініціатив.

Особливо важливим питанням є, чи є ризики, пов'язані з майном, яке знаходиться на тимчасово окупованих територіях або на територіях, що контролюються, але розташовані в близькості до лінії фронту, достатньо покритими. Іншими словами, правове забезпечення повинно враховувати географічні особливості.

Страхування власності в цих областях за стандартними умовами є малоефективним. Високий рівень ризиків може спонукати державу до створення спеціальних програм або фондів, які підтримуватимуть проекти в прифронтових регіонах та на територіях, що були звільнені, в майбутньому.

Також у проблемній зоні - питання власності, кредитних застав і реєстрації майна - усе це має бути відновлено. Якщо НУР надає фінансування, то треба мати правові гарантії, що власність/застава законна на час окупації та після звільнення цих територій. Це питання юрисдикції, правової безпеки та реституції власності.

Українська модель НУР і системи страхування воєнних ризиків не зможе ефективно функціонувати без чіткої державної політики реінтеграції, деокупації та визначеного механізму верифікації документів, виданих у період окупації.

Правозахисники та фахівці підкреслюють, що нехтування численними актами та рішеннями окупаційних структур призводить до правової невизначеності для багатьох громадян, підриває довіру до держави та ускладнює процес реінтеграції в майбутньому.

На цьому також наголошує аналітичний документ "Пріоритетні кроки української держави після деокупації Криму", підготовлений представництвом президента України в АРК спільно з державними органами й провідними експертами.

У цьому документі серед основних пріоритетів виокремлені перевірка документів та рішень окупаційних органів, відновлення правового режиму власності, а також створення справедливої системи правосуддя на територіях, які були звільнені.

У цьому контексті важливо інтегрувати міжнародні норми, зокрема практику Європейського суду з прав людини, з внутрішньою правовою системою. Для досягнення цієї мети потрібно розробити адаптивну модель, яка забезпечить перевірку актів, що були видані незаконно під час окупації, в ситуаціях, коли їх неприйняття може призвести до порушення прав людини, не визнаючи при цьому окупаційний режим.

Паралельно необхідно впровадити механізм для перегляду неправомірних рішень окупаційних "судів", що відповідатиме стандартам справедливого розгляду та змагальності сторін. До моменту деокупації держава може розробити безпечний онлайн-інструмент, який дозволить громадянам подавати інформацію про документи, отримані під час окупації. Це сприятиме спрощенню перевірки даних та запобіжить безладному відновленню прав після звільнення територій.

У сфері захисту прав власності важливо послідовно визнавати нікчемними окупаційні акти "націоналізації" та примусового відчуження, забезпечувати прозору верифікацію, аби добросовісні власники могли користуватися фінансовими інструментами НУР. Відновлені й перевірені дані про майно та майнові права доцільно завантажувати в спеціальний реєстр верифікованих даних - своєрідний "фільтр" для фінансування, гарантій і страхового покриття.

Такий орієнтований на людину правовий механізм, підтримуваний експертами з прав людини, стане фундаментом для формування довіри міжнародних партнерів, зменшить юридичні ризики та трансформує НУР на ефективний інструмент відновлення. У свою чергу, це дозволить створити реальний ринок страхування, здатний функціонувати навіть у умовах високого ризику.

Що на практиці?

З одного боку, НУР є інструментом фінансового залучення, кредитування та інвестиційної підтримки, а з іншого - закон про страхування воєнних ризиків створює правові умови для покриття ризиків за кошти цих інвестицій.

Чудова ідея: держава розвиває інфраструктуру (НУР), страхові компанії забезпечуються фінансуванням, а підприємства отримують захист від воєнних загроз. Проте, з юридичної перспективи, існує ряд конфліктів і ризиків, які потребують уваги:

· У випадку, якщо НУР забезпечує фінансування з державного бюджету або гарантії, але страхування не є достатнім або покриття має обмежений характер, ризики переходять до держави, що може призвести до можливих фінансових навантажень на бюджет.

· якщо закон про страхування воєнних ризиків передбачає обов'язкове страхування певних об'єктів, а бізнес чи банки не зможуть знайти страховика, то це призведе до блокування фінансування або підвищення його вартості;

· якщо НУР залучає міжнародні кошти, то міжнародні інституції вимагатимуть певних стандартів управління ризиками і законодавство має їх забезпечити.

Щоб зменшити ризики, державі варто здійснити додаткові заходи:

· визначити ясні терміни у законодавстві щодо НУР та страхування воєнних ризиків, такі як "воєнні дії", "окуповані території", "ризик втрати або знищення", "об'єкт страхування";

· встановити критерії для відбору проектів в окупованих та прифронтових зонах (процедура перевірки, забезпечення гарантій, необхідна документація, верифікація фактів і наслідків неправомірних дій стосовно власності та майнових прав з боку агресора);

· активізувати процеси співпраці між урядом, страховими компаніями та міжнародними фондами;

· гарантувати відкритість конкурсів під час утворення наглядових рад та управлінських команд нових організацій.

Прийняття закону про НУР та одночасна розробка системи страхування військових ризиків є суттєвими кроками для України у процесі відновлення, залучення інвестицій та реінтеграції. У правовому контексті це створює нову основу для державної та міжнародної підтримки відновлення економіки і зменшення військових загроз.

Вона має бути вбудована в загальну політику держави щодо подолання наслідків війни в усіх сферах. Якість правових конструкцій, адекватність механізмів контролю і транспарентність реалізації стануть ключем до успіху.