Обмеження для українців: які проблеми існують із внутрішніми санкціями та як їх можна вдосконалити?
Українські санкції відіграють ключову роль у боротьбі з агресією Російської Федерації. Проте, наскільки надійною є санкційна система в контексті можливих зловживань, і які зміни необхідні для підвищення рівня довіри до неї?
Перше зафіксоване використання санкцій відноситься до 432 року до нашої ери, коли Афіни обмежили мегарцям доступ до своїх торгових ринків. У Середньовіччі з’явилося поняття "репресалій", що передбачало конфіскацію майна державою у відповідь на неправомірні дії з боку іншої держави.
Після завершення Першої світової війни санкції були закріплені в документах Ліги Націй, а з 1945 року вони набули статусу офіційного інструмента Організації Об'єднаних Націй. Протягом 20 століття Сполучені Штати активно використовували їх проти Ірану та інших країн, які порушували міжнародні норми.
Нова хвиля санкційної політики розпочалася в 2014 році у відповідь на агресивні дії Росії щодо України. У той час світова спільнота ввела значні обмеження проти РФ, які стали невід'ємною частиною "глобальної стратегії стримування".
У той самий час була встановлена українська політика санкцій: у вересні 2014 року Верховна Рада ухвалила закон "Про санкції". Це стало реакцією на анексію Криму та захоплення територій у Донецькій і Луганській областях. Законопроєкт отримав схвалення лише через місяць.
Цікаво, що той закон підписав Петро Порошенко, який через десять років сам став об'єктом санкцій. Це викликало значний резонанс: правозахисні організації та юристи виступили з критикою указу президента Володимира Зеленського, зауважуючи на можливому використанні механізму санкцій у політичних інтересах та загрозі підміни правоохоронних і судових інститутів.
До нещодавніх санкційних заходів було включено кілька десятків українців, які, як правило, також є громадянами Росії або проживають за межами України. Це істотно ускладнює їх можливе кримінальне переслідування.
Санкції можуть бути введені щодо індивідуальних осіб, юридичних осіб та навіть держав. Практика накладення обмежень на українських громадян не є новою; перші випадки зафіксовані ще в 2015 році. Згідно з даними Державного реєстру санкцій, з 10,4 тисячі фізичних осіб, на яких накладено обмеження, понад 1,5 тисячі мають українське громадянство. Більшість із цих випадків пов'язана із сепаратистською діяльністю та іншими формами підривної активності проти України, причому багато з цих осіб також є громадянами Російської Федерації.
Згідно з чинним законодавством, накладення санкцій на українських громадян не є забороненим. Однак, для цього вони повинні відповідати певній категорії суб'єктів, що займаються терористичною діяльністю. На жаль, чіткі визначення терористичної діяльності в нормативних актах відсутні. Закон вказує, що до неї відноситься діяльність, яка має на меті здійснення терористичних актів, включаючи розповсюдження терористичної ідеології, фінансування тероризму та інші форми підтримки терору, а також пропаганду російського режиму та збройної агресії Росії проти України.
Проблема полягає в тому, що для застосування санкцій не потрібно доводити порушення через чітко визначений юридичний процес. Ще під час ухвалення закону "Про санкції" у 2014 році, Головне юридичне управління парламенту вказало на недоліки цього підходу. На їхню думку, санкції повинні застосовуватися до конкретних осіб лише в разі, якщо суд визнає їх винними у здійсненні терористичної діяльності. Однак запропонований механізм не вимагає отримання обвинувального вироку суду.
У країнах санкційної коаліції не забороняється накладання санкцій на своїх громадян. Так, під санкції Євросоюзу потрапив громадянин Нідерландів через імовірну торгівлю російською нафтою за ціною, що перевищує встановлений західними країнами поріг цін. Однак така практика є радше винятком.
В Україні необхідно сформулювати чіткий список підстав для введення санкцій, а також створити вичерпний і зрозумілий реєстр суб'єктів, до яких ці санкції можуть бути застосовані. Крім того, варто уникати накладення санкцій на громадян, які проживають на території, контрольованій українським урядом, і не ухиляються від відповідальності.
З правового аспекту ясно, що санкції не можуть замінити інші інструменти державного впливу та примусу. Це специфічний засіб, який надає можливість швидко реагувати на загрози національній безпеці. Це особливо актуально у ситуаціях, коли традиційні методи виявляються малоефективними, наприклад, коли суб'єкт недоступний.
На відміну від кримінального переслідування, санкції мають профілактичний характер і орієнтовані на зупинку діяльності, що становить загрозу. Їх не слід використовувати за минулі вчинки, якщо ці дії не представляють небезпеки для держави.
Якщо людина знаходиться на території України, не ухиляється від правоохоронних органів і її вчинки вказують на можливе скоєння злочину, то держава зобов'язана застосовувати засоби кримінального процесу, а не механізм санкцій.
Кримінальне переслідування охоплює ряд процесуальних гарантій, серед яких право на справедливий суд, можливість отримання правової допомоги, змагальність сторін і презумпція невинуватості. Однак у сучасних умовах держава може бути спокушена ігнорувати ці гарантії, використовуючи санкції як більш швидкий і простий засіб.
Санкції можуть бути обґрунтованими стосовно зрадників і колаборантів, що співпрацюють з Росією, особливо на захоплених територіях. Проте їхнє застосування до тих, хто не ухиляється від правоохоронних органів і здійснює законну соціально-економічну діяльність на території, контрольованій Україною, викликає значні сумніви.
Санкції повинні застосовуватися виключно в ситуаціях, коли національна безпека під загрозою, і інші правові засоби виявляються недоступними. Щодо українських громадян, їх можливе використання лише в ситуаціях, коли вони перебувають за межами країни або на тимчасово окупованих територіях. У всіх інших випадках доцільно залучати кримінальні, судові та адміністративні механізми, що сприяють дотриманню принципів верховенства права.
Ефективним інструментом та гарантією від неправомірного накладення санкцій може бути їх оперативне оскарження та скасування, але і з цим існують проблеми.
По-перше, причини введення санкцій проти конкретних осіб зазвичай не повідомляються публічно. У випадках, коли суспільство вимагає пояснень, цю інформацію надає президент. В усіх інших ситуаціях ці причини залишаються невідомими.
По-друге, згідно з законом "Про санкції", скасування обмежень можливе лише після виконання цілей їх введення і лише за ініціативою Верховної Ради, президента, уряду, Національного банку або Служби безпеки України. Таким чином, особа не має права звертатися до РНБО або оскаржувати санкції в адміністративному порядку.
Існує варіант оскарження президентського указу через суд, проте практика Верховного Суду у цьому питанні є суперечливою.
Так, велика палата Верховного Суду дійшла висновку, що повноваження суду щодо оцінки підстав застосування санкцій обмежені: "Обсяг і результат оцінки президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони".
Тобто суд усунувся від розгляду справ щодо оскарження підстав застосування санкцій. Хоча це рішення не має прямого прецедентного значення, воно може негативно вплинути на подальші судові процеси щодо оскарження санкцій.
Цей підхід відрізняється від позиції, що була визначена судовими інстанціями Європейського Союзу та практикою Європейського суду з прав людини.
Так, у справі Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission Суд справедливості Євросоюзу вказав: хоча ЄС застосував санкції до особи, виконуючи резолюцію Радбезу ООН, суд може переглядати обґрунтованість накладення санкцій з точки зору дотримання основоположних прав людини.
У справі Al-Dulimi і Montana Management Inc. проти Швейцарії Європейський суд з прав людини підкреслив, що особа, на яку накладено санкції, повинна мати можливість оскаржити обґрунтованість цих заходів. Суди повинні мати "повну юрисдикцію" для розгляду таких справ, що означає, що вони повинні мати право оцінити суть справи та визначити, чи були підстави для введення санкцій адекватними.
Отже, особи, щодо яких застосовані санкції, не повинні позбавлятися права оскаржити їх у суді, зокрема посилаючись на помилковість чи правомірність підстав для застосування санкцій. Тому крім прозорої процедури накладення має існувати і дієвий порядок зняття санкцій в адміністративному та судовому порядку.
Закон не надає чіткого визначення наслідків, які можуть очікувати особу у випадку введення до неї санкцій. Що стосується блокування активів, то тут все прозоро. Однак залишається незрозумілим, яким чином санкція у вигляді заборони на використання радіочастотного спектра буде застосована до Петра Порошенка як фізичної особи, враховуючи, що ліцензії видаються не фізичним особам, а юридичним особам.
Необхідно детально описати зміст кожного типу обмеження, визначити список уповноважених органів, які відповідають за впровадження санкцій, а також встановити чіткий перелік обов'язків осіб, які підпадають під санкції, стосовно виконання запроваджених обмежень.
Відповідальність підсанкційної особи дуже умовна. Що чекає на неї при розрахунку в магазині готівкою? Нічого. А у випадку продажу нею активу, наприклад, картини? Теж нічого. Єдиним вагомим наслідком застосування таких санкцій до фізичної особи є блокування банківських рахунків і неможливість продати свої активи, які потребують перереєстрації: автомобілі, нерухомість, цінні папери.
Для досягнення максимальної ефективності санкцій необхідно ввести механізм декларування активів осіб, які потрапили під санкції. У країнах-союзниках ці особи мають самостійно надавати цю інформацію, що дозволяє уникнути витрат державних ресурсів на виявлення та розшук заморожених активів.
У разі порушення або обходу санкцій повинні застосовуватися відповідні заходи, включаючи кримінальну відповідальність. Важливим кроком у цьому напрямку є законопроєкт, зареєстрований президентом, який передбачає криміналізацію таких дій та відповідає вимогам Європейського Союзу. Наразі проєкт готується до голосування в другому читанні.
Цей закон зможе досягти максимальної ефективності тільки за умови впровадження механізму, що дозволяє отримувати дозволи на дії, які підпадають під санкції. Це забезпечить дотримання основних прав, дозволить швидко реагувати на загрози та зробить санкційну політику більш адаптивною.
Йдеться, наприклад, про дозволи на фінансування медичних, юридичних та освітніх послуг. Подібні дозволи надаються в усіх країнах санкційної коаліції і не слугують "індульгенцією" від санкцій, а навпаки, виступають як гарантія дотримання прав людини.
На численні запитання з цієї теми міг би дати відповіді спеціалізований орган, що займається питаннями санкційної політики. Проте, на відміну від західних країн, в Україні такого органу наразі не існує.
Наведені недоліки українського санкційного механізму свідчать про нагальну потребу законодавчих змін, які б, з одного боку, унеможливили використання санкцій в інших цілях, ніж захист нацбезпеки, мінімізували б ризики порушення прав, а з іншого - посилили санкційний тиск та ефективність такої політики.
