Министерство беспорядка Умерова
Рік тому призначення Рустема Умєрова на посаду міністра оборони отримало широке схвалення від багатьох громадських організацій, зокрема, від Центру протидії корупції.
Аналітики висловлювали надії, що Умєров, котрий був представлений Зеленським як талановитий управлінець, зможе трансформувати "Міністерство поразки" (на думку Резнікова) в життєво важливе для України "Міністерство перемоги".
Ми, або, точніше, вони, допустили помилку. І не одну.
Спочатку в оцінці організаційних спроможностей нового міністра. Потім - поклавшись на непублічні спроби відкоригувати управлінський хаос, який дедалі більше поглинав Міністерство оборони.
Подібно до випадку з Резніковим, автори цієї статті намагалися непомітно (через аргументи та аналіз) переконати міністра Умєрова в необхідності вжити, здавалося б, очевидні заходи. На жаль, як і в ситуації з Резніковим, це, здебільшого, не принесло успіху.
Цей документ є нашою першою відкритою заявою щодо низки системних проблем у Міністерстві оборони.
Наведене нижче не свідчить про те, що Умєров не має досягнень. Досягнень вистачає (і їх чимало), однак:
а) щодня про них ділиться інформацією команда Кирила Тимошенка,
б) ці успіхи аж ніяк не компенсують системних проблем у функціонуванні основного міністерства держави, яка перебуває у стані війни.
Призначення Умєрова відбулося на фоні постійних скандалів із закупівлями харчування, форми та зброї за попереднього міністра Олексія Резнікова. Тоді Умєрова в ОП позиціонували як вкрай ефективного менеджера, спроможного впоратися з надскладними викликами.
Першим пріоритетом, оголошеним міністром після призначення 7 вересня 2023 року, стала відбудова суб'єктності Міноборони, яке має "координувати периметр всіх сил оборони".
У квітні 2024 року Умєров оголосив, що міністерство нарешті приступило до "координації, планування, розробки та реалізації стратегії для всіх Сил оборони України", переставши бути лише допоміжною структурою, яка виконує запити щодо забезпечення військових особами, озброєнням та продовольством.
Це правильне завдання, адже, відповідно до законодавства, ЗСУ підпорядковуються Міноборони, яке є центральним органом військового управління в Україні.
Проте Міноборони і досі лишається міністерством у підпорядкуванні Збройних сил, а сам міністр не наважується ухвалювати рішення, які можуть не сподобатися в Генеральному штабі.
До того ж міністр не встановив ефективну координацію, планування та управління в самому відомстві.
"Роз'ясніть, будь ласка, як функціонує Міністерство оборони та які обов'язки покладені на різні його підрозділи," - таке запитання звучало протягом року від наших міжнародних партнерів. Подібні цікавість також існують в Україні серед численних представників сил безпеки та оборони, державних установ і недержавних організацій.
Протягом року офіційна структура Міноборони під керівництвом Умєрова зазнала численних змін, але навіть для керівників підрозділів у міністерстві залишається невизначеністю, хто саме відповідає за конкретні питання.
Наприклад, міжнародною співпрацею займаються не лише сам міністр, а й п'ять (!) його заступників. Серед них перший заступник міністра Іван Гаврилюк, заступник, відповідальний за розвиток військової техніки та озброєння Олександр Сергій, який керує департаментом військової технічної політики (ДВТП). Також є профільний заступник з європейської інтеграції Олександр Балануца, що очолює Департамент міжнародного оборонного співробітництва (ДМОС). Заступник з інституційного розвитку Станіслав Гайдер координує діяльність коаліцій спроможностей, а заступник із закупівель Дмитро Кліменков керує Департаментом політики закупівель (ДПЗ).
Водночас незрозуміло, хто ж у міністерстві несе основну відповідальність за міжнародну військову допомогу, а саме вона є основним джерелом надходження зброї для Сил оборони.
Крім того, значна частина міжнародної співпраці фактично координується радницею міністра Діаною Давітян, яка відповідає за стратегічні комунікації в Міністерстві оборони України. Вона є родичкою запорізького бізнесмена Веміра Давітяна. За нашими даними, це могло вплинути на призначення ексзаступника голови Офісу президента Кирила Тимошенка радником у питаннях стратегічних комунікацій та зведення фортифікаційних споруд. Варто згадати, що ще у 2022 році, коли Тимошенко працював в ОП, журналісти УП помітили його за кермом Porsche Taycan 2021 року, який належав компанії Давітяна.
В цілому, основні рішення в Міністерстві оборони приймаються та втілюються вузьким колом радників і експертів, які мають тісний зв'язок з міністром. Ці особи беруть участь у ключових засіданнях за участю міністра та виконують його індивідуальні завдання.
Всі вони не несуть жодної відповідальності, не звітують про свої доходи на посадах у Міністерстві оборони, їх повноваження залишаються невідомими. Немає чіткої інформації про те, чи пройшли вони необхідну перевірку для доступу до державної таємниці. Однак, фактично, разом із Рустемом Умєровим, вони здійснюють управління ключовим міністерством країни, що перебуває у стані війни.
Зазначена вище безладна організація управління ключовим оборонним відомством держави значно уповільнює та погіршує якість необхідних для країни змін, які армія потребує "вчора", і ослаблює нашу здатність залучати більше підтримки від міжнародних партнерів.
Збої в управлінні Міністерства оборони мають серйозний негативний вплив на багато ключових аспектів, важливих для держави. Це стосується, зокрема, процесу мобілізації, виробництва оборонної продукції та локалізації, підготовки оборонних сил, впровадження інноваційних технологій та методів у бойових діях, а також стратегічної комунікації з партнерами та суспільством, що є необхідним для встановлення довіри.
У цьому матеріалі ми розглянемо два ключові аспекти: оборонні закупівлі та взаємодію з міжнародними партнерами.
Протягом року в Міністерстві оборони відбувалося розмежування обов'язків у сфері формування політики оборонних закупівель та їх реалізації. Однак, цей процес так і не був завершений до кінця.
Розпочала свою діяльність робота тилових та озброєних агентств, які функціонують як державні підприємства під управлінням Міністерства оборони, а саме - Державного оператора тилу (ДОТ) і Агенції оборонних закупівель (АОЗ).
Координує роботу обох агенцій профільний заступник Дмитро Кліменков через департамент політики закупівель (ДПЗ). Саме цей департамент за керівництва Гліба Канєвського, зокрема, має готувати нормативно-правові акти, щоб змінювати та покращувати політики оборонних закупівель. Але, на жаль, поки що не виконує ефективно це завдання та дублює функціонал з іншими департаментами міністерства, які визначають список озброєння, що його держава повинна купувати. Це своєю чергою загальмовує контрактування зброї.
Станом на серпень 2024 року, перелік, на основі якого Агенція оборонних закупівель має право здійснювати придбання озброєння та іншого військового обладнання, формується після консультацій з Генеральним штабом дискредитованим департаментом військово-технічної політики (ДВТП). До липня 2024 року цю структуру курував заступник Іван Гаврилюк, але з липня 2024 року її новим куратором став заступник Олександр Сергій.
З 2022 до кінця 2023 року цей департамент відповідав за всі військові закупівлі в Міністерстві оборони України. Керівниками департаменту були Олександр Лієв, а згодом Тоомас Нахкур, які стали фігурами підозри у справі Львівського арсеналу під час управління Резнікова. Від початку 2022 року саме цей департамент накопичив більшість дебіторської заборгованості міністерства, що досягає сотень мільярдів гривень.
З весни 2024 року Валерій Стецюк очолив Державне виробничо-технічне підприємство. На жаль, більшість співробітників залишилися на своїх місцях навіть під новим міністром і протягом минулого року продовжують суттєво впливати на процеси закупівлі озброєння, оскільки вони встановлюють пріоритети для АОЗ щодо видів зброї, які мають бути придбані.
Крім того, Державне виробничо-технічне підприємство (ДВТП) продовжує здійснювати управління державними контрактами на постачання зброї, укладеними у попередні роки, загальна вартість яких становить 400 мільярдів гривень. Ця сума відповідає річному бюджету України на закупівлю озброєння в умовах війни. ДВТП також укладає додаткові угоди до контрактів на військові закупівлі, підписаних Міністерством оборони ще в 2022-2023 роках. Важливо зазначити, що ДВТП є єдиним закупівельником оборонних інновацій для Міноборони, керуючись застарілою радянською процедурою проведення дослідно-конструкторських робіт (ДКР).
Нові закупівельні агенції Міноборони, АОЗ та ДОТ, вже продемонстрували позитивні результати, активно протидіючи монополістичним схемам постачальників і досягаючи значної економії в оборонних витратах. Провідний аналітичний центр у Вашингтоні, German Marshall Fund, зазначив, що напади на керівницю АОЗ, Марину Безрукову, є свідченням боротьби з корупційними схемами закупівель, які використовують ненадійних посередників.
Саме тому АОЗ потребує інституційного захисту та посилення. Зробити це можна, призначивши наглядову раду агенції за участю визнаних міжнародних експертів.
У весняний період 2024 року Міністерство оборони розпочало процес відбору незалежних членів для наглядових рад ДОТ та АОЗ.
Отже, з метою забезпечення об'єктивності, як АОЗ, так і ДОТ можна вважати значними успіхами під керівництвом міністра.
Проте Умєров ще не затвердив обраних кандидатів, хоча термінове створення складу наглядових рад є важливою умовою для наближення України до НАТО.
Особливо це критично для АОЗ. Адже 90% інформації про закупівлі агенції є закритою згідно із законом, тому тут відсутня можливість контролю суспільства над ціною, якістю та ефективністю збройних закупівель.
Після створення ефективної незалежної наглядової ради в АОЗ Україні стане значно легше домагатися від західних партнерів направлення мільярдів доларів з російських арештованих активів безпосередньо на рахунки агентства для придбання української зброї.
Незважаючи на те, що президент підкреслив важливість залучення іноземних фінансів для закупівлі українського озброєння, міністр протягом останніх двох місяців не призначив обрану трійку міжнародних фахівців і двох кандидатів від держави до наглядової ради АОЗ.
У вказаних вимогах НАТО до України також підкреслюється, що під час війни країна повинна усунути скандально відомих спеціалізованих експортерів (державні підприємства, які під час воєнного стану імпортують озброєння) та зберегти право на укладання контрактів на імпорт зброї виключно за АОЗ. Причини, чому Міністерство оборони досі не вжило цих заходів, залишаються предметом для здогадок.
Що потрібно зробити для покращення ситуації:
Тільки 17 травня 2024 року, через 8 місяців після початку своєї роботи на посаді, міністр Умєров ухвалив рішення призначити своїм заступником з питань європейської інтеграції колишнього посла України в Кувейті Олександра Балануцу. Його основним завданням стане координація міжнародної співпраці Міністерства оборони України.
Проте станом на сьогодні радники міністра де-факто мають більше впливу на міжнародну співпрацю Міноборони, ніж профільний заступник. А сам напрямок міжнародної співпраці за благословення міністра досі розкиданий між різними заступниками та департаментами в МОУ.
Затримка у встановленні міжнародної співпраці, зокрема, відсутність протягом восьми місяців спеціалізованого заступника, а отже, відсутність професійної координації в питаннях міжнародної військової підтримки, призвела до величезних втрат у вигляді мільярдів доларів на озброєння. Це сталося в той час, коли голосування за пакет допомоги в Конгресі США затягувалося.
Загалом у Міноборони відсутня базова внутрішня експертиза щодо наявних іноземних бюджетних програм військової допомоги для України. Наприклад, в Міністерстві оборони Ізраїля лише військовою допомогою від США опікується понад 100 топових фахівців. В Україні - це умовні півтори людини.
Без необхідної експертизи Міністерство оборони, до нашого здивування, лише наприкінці серпня отримало інформацію від громадських організацій про загрозу втрати 6,2 мільярда доларів допомоги в рамках програми президентських списань уряду США. Водночас, у бюджеті України до завершення року на закупівлю озброєння залишилося не більше 1 мільярда доларів.
На сьогоднішній день у Міністерстві оборони відсутній єдиний інституційний центр, який би здійснював аналіз існуючих програм підтримки від партнерів, формував офіційні запити на військову допомогу для союзників, визначав їх пріоритети та контролював прогрес у виконанні цих запитів і так далі.
Як наслідок, наші партнери отримують списки потреб в обладнанні, які нереалістично задовільнити, оскільки його вартість сягає трильйона доларів. Ба більше - такої кількості зброї в міжнародних партнерів просто немає в наявності на складах. Як і немає можливості швидко виробити все, що просить Україна.
І найголовніше - українська влада загалом і Міноборони зокрема фактично не пояснюють партнерам, які військові спроможності вони хочуть посилити або побудувати завдяки зброї союзників і яких військових цілей прагнуть досягти.
Основною проблемою невдалих міжнародних зусиль Міністерства оборони є нестача чітко розробленого плану війни, який би був погоджений з усіма оборонними структурами і якісно комунікований з міжнародними партнерами. Це нагадує "Книгу Перемоги", створену Сполученими Штатами і Великою Британією під час Другої світової війни, чия історія була докладно висвітлена рік тому.
Тоді ж міністр Умєров на форумі оборонних індустрій сказав, що пріоритетом МОУ є сформувати план і візію перемоги. На жаль, цього так і не втілили в життя.
Проблеми з формуванням запитів на допомогу від партнерів і пріоритезацією потреб на закупівлі зброї походять саме з відсутності такої стратегії.
Міністерство так і не змогло освоїти механізм прямих закупівель озброєння у оборонних підприємств США через програми Foreign Military Sales та Foreign Military Finance, які активно використовують всі країни НАТО та ключові союзники Америки. Ці ініціативи дозволяють комбінувати гранти від уряду США з бюджетними коштами України для придбання необхідного обладнання безпосередньо у американських виробників.
Наприклад, сусідня Польща за останні 2,5 роки уклала серію таких контрактів зі США на десятки мільярдів доларів. У серпні минулого року Польща розпочала контракт на 96 гелікоптерів APACHE з усім необхідним сучасним обладнанням, тоді як Україна користується згаданою програмою переважно для дрібних замовлень для обслуговування вже наданої старої техніки.
Попри те, що співпраця з американськими партнерами залишає бажати кращого, а ризик втрати 6,2 мільярда доларів на військову допомогу зростає, міністр та його найближчі радники зосереджені на зміцненні зв'язків із Туреччиною та її оборонною промисловістю. Водночас, Туреччина не може похвалитися значним рівнем військової підтримки для України. Зі ЗМІ стало відомо, що з травня по серпень 2024 року міністр здійснив три робочі поїздки до Анкари для переговорів із міністром оборони та іншими високопосадовцями турецького уряду.
Така наближеність до Туреччини міністра та його оточення створює серйозні перешкоди для розбудови довірливої співпраці з нашим стратегічним партнером - США. Відносини США та Туреччини в оборонній сфері є вкрай напруженими, адже в Америці переживають за витік через Туреччину чутливих військових технологій. Цей острах небезпідставний, оскільки днями Туреччина подала заявку на входження в міжурядовий союз BRICS, до якого серед інших країн входять Росія та Китай.
Що потрібно зробити для покращення ситуації:
У наведеному матеріалі йдеться лише про три важливі галузі, що є критично важливими для міністерства оборони країни, яка перебуває в стані війни. Ці сфери вимагають термінових змін та вдосконалень.
Керівництво Рустема Умєрова призводить до управлінського безладу, що суттєво гальмує, а в деяких випадках навіть робить неможливим ухвалення надзвичайно важливих рішень, які були потрібні ще вчора, в практично всіх аспектах діяльності оборонного відомства.
Повторимо сказане на початку публікації. Написане вище не означає, що команда міністра за цей рік нічого не досягла. Це не так.
Наприклад, відбувся колосальний ривок в цифровізації армії - тут Україна об'єктивно випереджає більшість армій НАТО. Нарешті розпочато знищення пострадянської паперової звітності та зайвої бюрократії. Запущено закупівельні агенції (ДОТ і АОЗ), які вже значно зменшили корупційну маржу і мають потенціал знищити її повністю. І багато іншого.
Але, з усією повагою до міністра - цього замало. Ба більше, всі ці результати можуть стати жертвами управлінського колапсу в міністерстві. І вже стають, як наприклад, ефективність Агенції оборонних закупівель, наглядову раду якої міністр не призначає вже другий місяць.
Хаос в управлінні неминуче призводить до невдач. У міністерстві оборони держави, що перебуває у стані війни, це може стати причиною поразки України.
Авторы:
Дар'я Каленюк, виконавча директорка Центру протидії корупції
Марія Берлінська, лідерка проєкту Victory Drones від благодійного фонду Dignitas.
